Los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos y los pueblos indígenas: avances logrados, la brecha de implementación y los desafíos para la próxima década
En muchos países del Sur Global, las corporaciones transnacionales ejercen más poder económico e incluso político que los gobiernos de los Estados anfitriones. Sin embargo, como actores no estatales, estas empresas están exentas de obligaciones jurídicas y de mecanismos de rendición de cuentas en el marco del derecho internacional de los derechos humanos.
Al mismo tiempo, los acuerdos internacionales de inversión suelen otorgarles derechos que están por encima del derecho nacional y frente a los cuales no existe recurso de apelación. Durante décadas, los pueblos indígenas han sido víctimas de este tipo de corporaciones, que a menudo explotan los recursos naturales dentro de sus territorios sin su consentimiento, coludiéndose con los gobiernos anfitriones para instigar violencia contra las comunidades indígenas, destruyendo su base natural de vida y fomentando la corrupción y el autoritarismo.
Los pueblos indígenas y sus aliados han hecho todo lo posible por resistir esta victimización y por sustituir la ausencia de regulación internacional por un nuevo paradigma basado en los derechos.
Durante cinco décadas, ha habido intentos —impulsados principalmente por la sociedad civil— de introducir regulaciones sobre empresas y derechos humanos en el derecho internacional. Tras el fracaso en 2003 del intento más reciente, las “Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en materia de derechos humanos”, se inició un proceso que culminó con la aprobación unánime de los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos el 16 de junio de 2011 por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Al no ser un tratado, estos Principios Rectores no crean nuevas obligaciones jurídicas, sino que buscan aclarar las obligaciones de los Estados que se derivan del derecho internacional de los derechos humanos existente, así como las responsabilidades de las empresas. Asimismo, proporcionan orientación sobre cómo cumplir con estas obligaciones y responsabilidades en el contexto empresarial.
Si bien la retórica de los Estados y de muchas empresas adoptó rápidamente los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP), la respuesta de la sociedad civil y de los pueblos indígenas fue, en general, más cautelosa, debido a la experiencia decepcionante con otros instrumentos no vinculantes en décadas anteriores, por lo que las expectativas eran, en general, bajas.
También existía la preocupación de que muchos gobiernos utilizaran la existencia de directrices voluntarias como pretexto para no introducir regulaciones adicionales de carácter vinculante. En 2021, los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP) habrán cumplido una década de existencia, por lo que ha llegado el momento de hacer un balance y revisar de manera renovada su contribución a la protección de los derechos de los pueblos indígenas.
¿Han estado los UNGP a la altura de las expectativas hasta ahora? ¿Qué se ha logrado? ¿Cuál es la dinámica general? ¿Cuáles son las principales brechas que aún persisten?
Los puntos de partida de nuestro análisis son el informe temático de 2013 del grupo de trabajo titulado “Impactos empresariales en los derechos de los pueblos indígenas” (Grupo de Trabajo de la ONU sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas, 2013), el informe de derechos humanos de 2014 sobre el mismo tema elaborado por IWGIA (Rohr y Aylwin, 2014) y, en particular, las recomendaciones formuladas en ambos documentos. Nuestra conclusión preliminar es que las recomendaciones formuladas en estos informes no han perdido relevancia, pero que los esfuerzos realizados por los Estados y las empresas para implementarlas han sido, hasta ahora, insuficientes.
Resulta difícil establecer una relación causal entre muchas de las medidas adoptadas por diversos actores durante los últimos diez años y los Principios Rectores, por lo que nos hemos limitado a señalar la correlación.
Las relaciones causales pueden identificarse con mayor claridad en las medidas adoptadas por organizaciones internacionales como la Unión Europea o la OCDE, que invocan explícitamente los Principios Rectores. En otros casos, la relación es en gran medida especulativa y demostrarla excedería el alcance de este documento.
Además de identificar los avances positivos ocurridos durante la última década, también señalamos nuevas y emergentes amenazas, como el aumento de la violencia y los asesinatos en tierras indígenas y contra personas defensoras del medio ambiente, así como la creciente tendencia a la criminalización mediante leyes “antiterroristas”. Estos motivos de preocupación han sido corroborados a través de una serie de entrevistas con destacados defensores indígenas de derechos humanos de América, África, Asia y Rusia, con el fin de comprender sus inquietudes, perspectivas y prioridades. Al realizar nuestras entrevistas, encontramos una notable coherencia entre continentes y países en cuanto a las preocupaciones y demandas generales, aunque también identificamos diferencias y particularidades regionales.
Uno de nuestros principales hallazgos es que existe una gran brecha entre las políticas y declaraciones, por un lado, y la práctica sobre el terreno, por otro. Según nuestro análisis, una de las razones centrales de esta diferencia radica en el carácter voluntario de la mayoría de los marcos, que no se hacen cumplir mediante la imposición de responsabilidades.
En el plano de las políticas, sin embargo, algunos actores han avanzado claramente más que otros. No obstante, verificar en qué medida esto se traduce en diferencias en la práctica sobre el terreno queda fuera del alcance de este documento.
En cuanto a los cambios sobre el terreno, los propios pueblos indígenas han sido impulsores de transformaciones positivas relevantes durante la última década.
A través del desarrollo e implementación de sus propios gobiernos autónomos y de protocolos para los procesos de Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI), han logrado sentar las bases para una interacción verdaderamente basada en derechos entre ellos, los Estados, las empresas y otros actores.
Estas innovaciones impulsadas por los propios pueblos indígenas han sido, posiblemente, los cambios más significativos que pudimos identificar durante nuestra investigación. Para ser plenamente eficaces, estas innovaciones deben recibir el debido reconocimiento y respeto por parte de las autoridades estatales. En múltiples ocasiones, los tribunales han obligado a los gobiernos a hacerlo, pero esto no siempre ha dado lugar a que los gobiernos cumplan con dichos fallos.
No obstante, cabe señalar que este es un camino hacia mejoras duraderas en la situación de los derechos humanos, uno que ha demostrado ser más eficaz que muchos otros y que, por lo tanto, debería seguir impulsándose.
La siguiente sección de este informe examinará los principales avances en el ámbito de las empresas y los derechos humanos desde 2011, en la medida en que afectan a los pueblos indígenas.
En gran medida, seguimos la estructura de los Principios Rectores, de modo que la primera subsección analiza a los Estados, la segunda se centra en las empresas y la tercera aborda la cuestión de los mecanismos de reparación. Para otros actores que no encajan claramente en uno de los pilares (organizaciones internacionales, pueblos indígenas y sociedad civil), se han añadido subsecciones adicionales. El contenido de estas subsecciones se deriva tanto de investigación documental como de una serie de entrevistas realizadas con destacados activistas y pensadores indígenas de América Latina, África, Asia y Rusia durante noviembre de 2020. Se adjunta una lista de entrevistas.
