Argentine : moins on protège les glaciers, plus le risque juridique est grand
Résumé : La réforme argentine de 2026 relative aux glaciers affaiblit les mesures de protection des glaciers et des environnements périglaciaires, suscitant des contestations juridiques et des inquiétudes concernant les droits des peuples autochtones, l’expansion de l’exploitation minière du lithium, la sécurité de l’approvisionnement en eau et le respect du droit international de l’environnement. Cette réforme a ravivé les débats sur le principe de non-régression en matière d’environnement, la gouvernance fédérale et les risques liés aux projets d’extraction dans des écosystèmes sensibles tels que Salinas Grandes et la Laguna de Guayatayoc.
Par Soledad Sede
La loi argentine sur les glaciers n’est pas apparue de nulle part. La première tentative de réglementation de la protection des glaciers, adoptée en 2008, a été rejetée par l’exécutif sous la forte pression du secteur minier. Deux ans plus tard, le Congrès a promulgué la loi n° 26.639, établissant des normes environnementales minimales pour protéger les glaciers et l’environnement périglaciaire en tant que réserves d’eau stratégiques. Fondamentalement, la loi a imposé la création d’un Inventaire national des glaciers afin d’identifier et de surveiller ces écosystèmes à travers le pays, confiant cette tâche à l’Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA). Au fond, la loi reflétait une question plus large : jusqu’où le développement extractif peut-il aller dans des territoires où l’eau est à la fois rare et essentielle ?
Cette question a rapidement été portée devant les tribunaux. Les sociétés minières et la province de San Juan ont contesté la loi, arguant qu’elle empiétait sur les compétences provinciales et l’activité économique. En 2019, la Cour suprême de justice de la Nation, dans l’affaire « Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional » (Arrêts : 342:917), a confirmé sa constitutionnalité. La Cour a confirmé que le gouvernement fédéral a le pouvoir de fixer des normes environnementales minimales en vertu de l’article 41 de la Constitution, établissant ainsi un niveau de protection de référence à l’échelle nationale.
Cette architecture institutionnelle est essentielle pour comprendre le litige actuel. Le système fédéral argentin confère au Congrès le pouvoir d’adopter des « normes minimales » en matière de protection de l’environnement, tandis que les provinces conservent l’autorité sur les ressources naturelles situées sur leur territoire. Cependant, cette autonomie n’est pas absolue : les provinces peuvent compléter ou renforcer les normes fédérales, mais elles ne peuvent pas les affaiblir. La loi sur les glaciers fonctionne ainsi comme un socle réglementaire, garantissant un niveau uniforme de protection de l’environnement à travers le pays.
Ce cadre est renforcé par un principe fondamental du droit de l’environnement : la non-régression. Une fois qu’un certain niveau de protection de l’environnement a été établi, il ne peut être réduit sans justification solide. Étroitement lié à la progressivité, ce principe exige que les normes environnementales évoluent vers l’avant, et non vers l’arrière. En ce sens, la loi sur les glaciers de 2010 a établi non seulement un niveau de référence, mais aussi un seuil que les réformes ultérieures sont censées maintenir ou renforcer, plutôt que d’affaiblir.
Principaux changements apportés à la législation sur les glaciers et leur incidence sur les peuples autochtones
Dix-huit ans après le premier veto, cependant, le débat a bouclé la boucle. En 2026, l’exécutif national a promu une réforme — promulguée sous le nom de loi 27.804 — qui restreint le champ d’application de la protection et accroît le pouvoir discrétionnaire des provinces. Au cœur de ce changement se trouve l’environnement périglaciaire, historiquement la zone la plus contestée en raison de son chevauchement avec les intérêts miniers. Les gouvernements provinciaux tels que ceux de Santa Cruz (dans le sud de la Patagonie) et de La Pampa (dans le centre de l’Argentine), aux côtés des universités et des organisations de la société civile, ont interprété cette réforme comme un recul des protections environnementales, potentiellement en contradiction avec le principe de non-régression tel qu’il est reflété dans le droit international de l’environnement, notamment l’Accord d’Escazú, la Convention américaine relative aux droits de l’homme telle qu’interprétée par la Cour interaméricaine des droits de l’homme (avis consultatifs OC-23/17 et OC-32/25), et la doctrine plus large du droit de l’environnement.
Le processus législatif lui-même a suscité des préoccupations supplémentaires. Une audience publique organisée au Congrès — après que le projet de loi eut déjà obtenu une approbation partielle — a enregistré plus de 100 000 participants, mais moins de 400 ont pu prendre la parole. Cette exclusion de plus de 99 % des participants inscrits a soulevé de sérieuses questions quant à l’efficacité et à la légitimité du processus participatif. De plus, aucune consultation préalable n’a été menée auprès des peuples autochtones, alors que la réforme affecte directement des territoires où se trouvent de nombreux systèmes glaciaires et périglaciaires. En vertu des normes internationales, notamment la Convention n° 169 de l’OIT et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (UNDRIP), une telle consultation est requise lorsque des mesures législatives sont susceptibles d’affecter les communautés autochtones, leurs territoires et leurs modes de vie.
Sans surprise, la réforme a donné lieu à des litiges dans différentes juridictions. Le 24 avril 2026, le tribunal fédéral de Río Gallegos, dans la province de Santa Cruz, a accordé une injonction suspendant les effets de la réforme au sein de la province, invoquant le risque de préjudice irréparable pour les écosystèmes glaciaires (Juzgado Federal de Río Gallegos, « Honorable Concejo Deliberante de El Calafate y otros c/ Estado Nacional s/ amparo ambiental », Expte. 5187/2026). Quelques jours plus tard, le 28 avril 2026, le tribunal fédéral de Santa Rosa, dans la province de La Pampa, a admis une action collective intentée par le gouvernement provincial, une université nationale et des organisations de la société civile, ordonnant son enregistrement et engageant une contestation constitutionnelle de la réforme (dossier n° 4471/2026).
Étude de cas : Salinas Grandes et Laguna de Guayatayoc
Le cas de Salinas Grandes illustre comment ces changements juridiques et réglementaires se traduisent sur le terrain. Comme le montre la figure 1, les projets liés au lithium – à différents stades de développement – empiètent sur des territoires autochtones et des zones écologiquement sensibles, y compris des zones glaciaires identifiées par l’IANIGLA dans le cadre de l’Inventaire national des glaciers. Cette convergence spatiale reflète une tendance plus large à l’expansion des activités extractives dans des écosystèmes fragiles qui jouent un rôle essentiel dans la régulation de l’eau.
Dans de tels contextes, l’affaiblissement de la protection des glaciers n’est pas simplement un ajustement juridique. À Salinas Grandes, où l’eau soutient à la fois les écosystèmes et les moyens de subsistance de plus de 50 communautés autochtones, la réduction des mesures de protection risque d’intensifier les tensions socio-environnementales préexistantes et d’entraîner des impacts cumulatifs et potentiellement irréversibles.
D’un point de vue politique, la réforme a été présentée comme un outil visant à apporter de la sécurité juridique et à attirer les investissements. Pourtant, les premiers développements suggèrent une dynamique inverse : augmentation des litiges, réponses judiciaires fragmentées et incertitude juridique croissante. En abaissant le niveau de référence environnemental effectif — ce qui pourrait entrer en conflit avec les engagements internationaux —, la réforme argentine sur les glaciers soulève des questions plus larges concernant la cohérence réglementaire, la gouvernance fédérale et la gestion des ressources stratégiques dans le contexte de la transition énergétique mondiale.
